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关于促进山西省环境规划立法的建议

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环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而预先对自身活动和环境所作的时间和空间的合理安排,是约束和指导政府行为的纲领性文件,也是政府履行环境保护职责的具体体现。我省“六五”到“十一五”期间,已开展了一系列重要的综合环保规划和污染防治要素规划的制定和实施,对指导各个时期的环保工作发挥了巨大作用。但是,近年来随着经济社会高速发展,资源与环境支撑需求加大,由于环境规划缺乏法律地位,优化经济的约束作用难以发挥,使发展与环境不平衡,资源与环境形势严峻。当前全省进入转型跨越发展的起步期,省委、省政府提出的GDP翻番和加快城镇化发展奋斗目标,必将使发展与环境带来新的冲突。因此,如何站在全省经济社会和环境长远发展的战略高度,象重视经济社会发展规划一样重视环境规划立法,确立中长期环境规划优化经济与社会发展的预先调控和闸门的法律地位,推动转型跨越发展,对于实现资源型省份转型发展更彰显其重要意义。

一、环境规划存在的主要问题

我省以煤为主的经济结构是环境问题的主要原因,近年来省委、省政府在加快工业化、城镇化发展步伐的同时,高度重视环境环保工作,采取一系列重大措施,扭转了全国污染最重的形势,取得了可喜成绩。但我们还应看到由于长期以经济发展为重心的发展模式,至今环境规划的法律地位不明确,没有出台专门的法律和详细的管理条例规范环境规划, 环境规划实施效果难以保障。再加上环境规划体系缺乏法律规范,存在有的地方环境规划编制深度不够,内容不全,只是形式上符合了要求,根本达不到环境规划的目的。有的地方以“发展经济”为借口,无视环境规划的存在,对已经通过审批的规划随意更改,环境规划形同虚设,致使经济建设和环境建设比例严重失调。当前环境污染与生态破坏呈现单位经济产出污染物排放降低,总量上升、污染物长期积累加剧生态退化、污染事件多发等新特点,加强环境规划工作,统筹协调应对转型期的环境问题,已成为各级政府的共识。

1、环境规划法律定位问题

《中华人民共和国环境保护法》中规定国家制定环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,并且要求县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当拟定环境保护规划,但没有明确定位地方环境保护规划的位置,从而造成地方环境保护规划在很大程度上仅仅完成了规划文本,缺乏操作性和科学性,难以付诸实施。同时,虽然一些专项规划如城市环境规划中也要求做环境保护专项规划,但多数情况是作为城市规划的附属品,关注程度和执行性远远不够。

2、环境规划编制和实施缺乏法律依据

环境规划作为行政权力行使的方式之一,如果行使不当,就会导致规划权力被滥用,必然会对规划相对人的权益、环境保护造成损害,造成巨大的社会资源浪费。目前我们所看到的环境规划法律效力认识不足的现象,主要是指政府的认识不到位,导致环境规划权力不行使、不完全行使和规划权力滥行使等现象,所以从保障环境规划法律效力的实现角度考虑,必须对环境规划予以法律上的控制,包括对规划编制、实施、评估、考核过程的控制,使环境规划的整个过程在法治的轨道上运行,这样才能使得环境规划法律效力得以实现,环境规划利害关系人的合法权益得到保护,环境质量和规划的效率得到提高。

3、环境规划相关法规条款“法律”性不强

国家在相关的法律条款中,对环境规划虽然作了规定,明确了责任,但缺乏对不执行法规主体法律责任的界定,如环境保护法及其专项法规等,虽与开展强制的环境监督社会基础不够有关,但毫无疑问也成为环境规划一直难以得到很好实施的重要原因之一。

4、环境规划的管理还没有强有力的法律支持

环境规划管理如没有强有力的法律作保障,任何环境规划都难逃“墙上规划”的命运,若将环境规划从“墙上”真正深入落实到实践中去,就应将环境规划的编制、审批、实施、调整和监督等纳入统一的法律管理轨道,克服长期以来存在的权责不清、管理和监督不力的现象。

二、建议

目前我国无专门的环境规划立法,地方性的环境规划法制建设也还未全面开展,缺乏专门的、完整的法规体系和规范,导致在对环境规划的管理中缺乏一定的依据和约束,在一定程度上影响了环境规划应有的规范性、权威性和实施效果。因此完善地方性的环境规划法制建设,健全环境规划体系,保障中长期环境规划为指导在环境规划法制建设是当务之急。

(一)建议出台《山西省环境规划条例》

明确该条列所指规划不是部门规划而是全省中长期(10—20年)战略层面规划,作为指导各项环保工作的战略指南,并通过5年规划、年度计划方式逐步予以实施。省级应兼顾政策性和具体性,强化区域指导性,突出本省重点,市级规划具体性和针对性应更强。区县级以下要结合当地实际情况尽可能详细地编制具体的实施方案,强调可操作性和实施性。

(二)根据条例出台《山西省环境规划体系规范》

1、明确各层次环境规划间的衔接

环境规划体系规范中应以中长期环境保护规划为指导,加强省与市、总体与专项、环境规划与其他规划之间的统一、协调。首先做好时间的衔接,保证省规划按时编制和公布,以使得专项规划和地方能够以总体规划作为参照,更好地与总体规划进行衔接。总体规划确定了总体目标与具体目标之后,所有其他组成部分都必须严格遵守该目标体系,总体规划内容按照要素展开,其内容须与要素规划建立直接对应关系。在保证省规划按时编制和公布的前提下,在协调体系中融入更多自下而上的省与市级政府间的磋商环节。环境保护涉及水、气和生态等诸多方面,往往多部门、跨地区,在明确各部门的权责前提下,通过建立部门协作机制来加强部门之间的纵向协调。

2、体现指标的约束性、层次性和地区差异性

规划目标指标选择要进一步体现导向作用,宏观反映全省总体趋势和特征,以省重点工作为主,充分发挥规划指标对未来一段时间内全省环境保护重点工作的引导作用,并能够反映总体环境变化趋势及其特征,如省控断面、重点城市、总量控制因子等指标;规划指标原则上应是约束性指标、考核指标。除评估指标外,一般应该以定量指标为主。评估指标可以在规划指标外对规划中要求的工作任务、保障措施进行评估。此外,应体现地区经济社会发展水平的差异性。

3、强化环境规划的经济导向性和空间调控性

环境规划的经济导向作用在很大程度上需要通过其他部门的规划才能得到落实。因此,通过做好环境规划与区域发展规划和产业规划、城市规划等的衔接和渗透,提高环境规划对区域产业结构调整直接调控能力,体现其污染治理和经济引导的双重特征。此外,还应强化我省环境规划的空间调控性,以此实现区域分类指导、土地利用合理布局及环境保护措施最优空间设置。

4、建立环境规划实施的评估、反馈及问责机制

建议制订规划实施的评估机制,从法律、制度上保证规划实施评估的地位,强化独立第三方机构对规划实施的监督和评估,推行实施不力的环保行政问责和惩罚制度。通过构建合理的评价指标体系使得评价更具可靠性,规划评价的内容不应该只局限在对于规划目标指标完成情况,还应该包括规划实施效益、社会影响等各方面。强调社会经济发展情况和资金投入等条件与环境目标之间的反馈调整、动态修正,制定合理可行的目标和措施,增强环境规划的调控性与操作性。

5、加强环境规划管理与监督

把加强环境规划管理与促进国民经济和社会发展紧密结合起来。严格环境规划管理和监督,做到依法编制规划、依法实施规划,使规划工作更好地为发展社会主义市场经济和建设社会主义现代化服务。各级政府环境规划管理部门要加快新技术的应用与开发,运用互联网络技术,建立起国家、省、市、县四级规划管理网络体系,通过网络来监管经济和社会发展规划的实施,及时反映规划项目的报批和规划调整情况,从宏观上保证国民经济和社会发展的健康运行。

总之,加强环境规划法制建设是政府依法行政的基本要求,也是环境规划法制化建设需要,尽快出台我省的《环境规划条例》,明确中长期环境规划及各级环境规划的前期研究、编制程序,审批办法,重点内容、实施保障、监测评估等环节,理顺各级各类环境规划的关系, 保证规划编制、审批、实施和管理的规范性和严肃性,使得环境规划的全过程有章可循,真正起到指导和协调经济社会环境协调发展的作用,为转型跨越发展保驾护航。